Die Wahlen wurden in den vergangenen drei Jahren mehrfach verschoben, sodass zu Recht behauptet werden kann, dass es ein langer und vergleichsweise steiniger Weg bis zum Urnengang war. Die Verzögerungen wurden in Bhutan selbst wiederholt kritisiert und als Gefahr für die Fortsetzung und Festigung der demokratischen Konsolidierung gesehen. Allerdings zeigt sich an den Kontroversen und Diskussionen, die sich rund um die Implementierung demokratisch gewählter Regional- und Gemeinderäte entwickelt haben, auch der Lernprozess und das Erwachsenwerden einer jungen Demokratie.

Wo Institutionen und die mit ihnen verbunden Prozesse und Spielregeln neu erschaffen werden, braucht es Zeit, um diese Regeln zu erlernen. Die in Verfassung und Gesetzen formal festgelegten Spielregeln müssen verinnerlicht und in der Praxis interpretiert werden und die Kompetenzen und Befugnisse der am Entscheidungsprozess beteiligten Institutionen, sowie deren Verhältnis zueinander, müssen definiert werden. Im Falle Bhutans ging es in Hinblick auf die Kommunalwahlen vor allem um die Verfassungsmäßigkeit einzelner Stellen im Gesetzestext, um die Kompatibilität verschiedener betroffener Gesetze und Regelungen zueinander und um die Kompetenzen von Regierung, Parlament und Wahlkommission, sowie um die Verfahrensregelungen zum Gesetzgebungsprozess.

Kontroversen und Unklarheiten: Bhutans langer Weg bis zum Wahltag

Die Verabschiedung des Local Government Act 2009 war die erste wichtige Hürde auf dem Weg zu den angestrebten Kommunalwahlen, die zu nehmen es zäher Verhandlungen bedurfte. Unstimmigkeiten gab es besonders in Hinblick auf die Regelungen zur vorzeitigen Auflösung der regionalen Vertretungen, in Bezug auf sich überschneidende und inkonsistente Regelungen des Local Government Act 2009 und des Land Act 2007, sowie über die völlige Neuregelung kommunaler Verwaltungsorgane auf Distriktsebene. Nachdem das Gesetz in gemeinsamer Sitzung beider Parlamentskammern die benötigte Zweidrittelmehrheit verpasste, wandte man sich an den König mit der Bitte, den nun als "dringend" deklarierten Gesetzesentwurf in einer eigens anberaumten Sitzung neu zu verhandeln und zu verabschieden. Dieses Vorgehen hat im Nachhinein eine rege Diskussion über verschiedene Regelungen des Gesetzgebungsprozesses ausgelöst. Die Wahlkommission Bhutans wies auf widersprüchliche Formulierungen im Verfassungs- und Gesetzestext bezüglich der Bestimmung der Gemeinde- und Wahlbezirksgrenzen hin. Sie schlug vor, dass das Parlament in einer einmaligen Maßnahme die Exekutive mit der Vollmacht ausstattet diese Regelungen unilateral und ohne parlamentarische Unterstützung zu treffen, um die Wahlen nicht noch weiter zu verzögern. Dieser Vorschlag wurde jedoch bei der Kompromisssuche außer Acht gelassen und sollte sich als ein weiterer Verzögerungsgrund entpuppen.

Erst ein Jahr später einigten sich die Parlamentarier gemäß des zuvor geschlossenen Kompromisses, demzufolge zwar jeder Distrikt (Dzongkhag) über eine Stadt (Thromde) verfügen, diese aber entlang sozioökonomischer Kriterien in Kategorie 'A' und 'B' Thromdes eingeteilt werden sollten, auf die Festlegung von vier Kategorie 'A' und 16 Kategorie 'B' Städten. Allerdings konnte man sich nicht auf die Einteilung von acht sogenannten Satellitenstädten (Yenlag Thromde) einigen, woraufhin die Wahlkommission nicht nur eine Änderung des Local Government Act forderte, sondern auch die Position vertrat, die Regionalwahlen aufgrund von verfassungsrechtlichen Bedenken nicht durchführen zu können, da durch eine spätere Festlegung der Wahlbezirksgrenzen von Satellitenstädten sich auch die Grenzen der zuvor festgelegten Gemeinden (Gewogs) verändern würden. Die Regierung wiederum warf der Wahlkommission weitere unnötige Verzögerungen und unrechtmäßige Einmischungen in den Gesetzgebungsprozess vor und verlangte die Durchführung der Wahlen unter den durch Regierung und Parlament vorgegebenen Regelungen. Schlussendlich einigte man sich darauf die Wahlen ausnahmsweise in zwei Phasen durchzuführen und die Entscheidungen über die Satellitenstädte bis nach den Parlamentswahlen 2013 zu vertagen.

Um mehr Kandidaten und Wählern in der ersten Wahlphase am 21. Januar die Teilnahme zu ermöglichen, verzichtete die Wahlkommission während des Nominierungsprozesses auf das Kriterium, dass aktives und passives Wahlrecht an die mindestens einjährige Registrierung des Zensus (mitsi) im entsprechenden Wahlbezirk gebunden ist. Dieses Kriterium ist jedoch in der Verfassung, dem Election Act und dem Local Government Act festgelegt.

Da die die Organe kommunaler Selbstverwaltung keine Legislativfunktionen ausüben sollen und um die Administration nicht zu politisieren, schreibt das Gesetz außerdem vor, dass Kandidaten für mindestens ein Jahr keiner der politischen Parteien Bhutans angehören dürfen. Auch im Zusammenhang mit dieser Regelung kam es zu ernsthaften Problemen, da die Parteien nachlässig mit der offiziellen Bekanntmachung des Austritts ihrer Mitglieder umgingen, was zur Disqualifizierung zahlreicher Kandidaten führte. Nach einer Reihe von Beschwerden seitens der Kandidaten sowie verfassungsrechtlichen Bedenken von Politikern musste der König schließlich erneut in den politischen Prozess eingreifen. Auf Bitten der Regierung, der Parlamentarier beider Häuser und einer Gruppe von 90 disqualifizierten Kandidaten erließ König Jigme Khesar Namgyal Wangchuck am 4. Mai 2011 ein Dekret (kasho), in dem die Wahlkommission aufgefordert wurde die Kontroversen um die Nominierung von Kandidaten vor Abhalten der Wahlen beizulegen. Um dem Dekret nachzukommen, wurde der Wahltermin der zweiten Phase ein letztes Mal vom 24. Mai 2011 auf den 27. Juni 2011 verschoben.

Die erste Phase der Kommunalwahlen am 21. Januar 2011

Am 21. Januar 2011 fanden die Kommunalwahlen in den vier größten Städten des Landes statt. Diese Thromdes der Kategorie A sind Thimphu, Samdrup Jongkhar, Phuentsholing und Gelephu. Aufgrund der Regelung, dass potenzielle Wähler im entsprechenden Wahlbezirk registriert sein müssen, die meisten Bewohner der vier Ballungszentren jedoch zugezogen sind und nach wie vor in einem anderen Wahlbezirk gemeldet sind, waren lediglich 8.462 Wähler (davon 6.226 in der Hauptstadt Thimphu) berechtigt, ihre Stimme für einen der Bürgermeister-Kandidaten abzugeben. Die Zahl der Wahlberechtigten für die Mitglieder der Vertretungen der vier Ballungsräume betrug 7.137, da in einigen Wahlbezirken (Demkhongs) nicht gewählt werden konnte. Die Wahlbeteiligung lag bei nur 50 Prozent.

Dasho Kinley Dorji, der im Januar 2011 gewählte Bürgermeister von Thimphu, leitete zuvor als Chefredakteur die englischsprachige Tageszeitung Kuensel und war Staatssekretär im Informationsministerium.

Besonders die Wahl der Abgeordneten für den Stadtrat (Dzongkhag Thromde Tshogde) litt unter akutem Kandidatenmangel. Obwohl der Local Government Act vorsieht, dass die Räte aus mindestens sieben und nicht mehr als zehn gewählten Mitgliedern bestehen, gab es lediglich in der Stadt Samdrup Jongkhar genügend Kandidaten, um dieses Kriterium zu erfüllen. In Phuentsholing und Gelephu gab es keine Kandidaten in jeweils einem Wahlkreis, in Thimphu blieben sogar zwei Wahlkreise vakant. Während es für die Wahl des Bürgermeisters (Thrompon) in den vier Thromdes zumindest zwei (Samdrup Jongkhar und Gelephu) bzw. drei (Phuentsholing und Thimphu) Kandidaten gab, stellten sich in den 21 nicht-vakanten Wahlkreisen gerade mal 27 Stadtratskandidaten zur Wahl. In 16 Wahlbezirken konnten die Wähler somit nur für bzw. gegen den einzigen Kandidaten stimmen. Mit Bekanntmachung der Wahlkommission vom 6. Februar 2011 wurde ein gewählter Abgeordneter nachträglich disqualifiziert, da seine Ehefrau nicht die bhutanische Staatsangehörigkeit besaß. Somit blieben nach der ersten Runde der Kommunalwahlen in Bhutan insgesamt fünf vakante Positionen, die während der zweiten Phase der Wahlen am 27. Juni gefüllt werden sollten.

Distrikts- und Gemeinderatswahlen am 27. Juni 2011

Während die Wahlen in den vier Städten im Januar vom Umfang her wohl als Testlauf bezeichnet werden konnten, stellte die zweite Runde der Local Government Elections in Bhutan eine logistisch und organisatorisch weit größere Herausforderung dar. In den 205 Gemeindeverbünden (Gewog) der 20 Distrikte (Dzongkhag) Bhutans galt es je einen Vorsitzenden des Gemeinderats (Gup) und seinen Stellvertretender (Mangmi), 1.044 Gemeinderatsmitglieder (Gewog Tshogde Tshogpas), 16 Dzongkhag Thromde Thuemis (direkt gewählte Abgeordnete der 16 verbleibenden Kategorie B Städte für die Distriktversammlung (Dzongkhag Tshogdu)), sowie die 5 noch verbliebenden Stadträte (Thromde Tshogde Tshogpas) zu wählen.

Insgesamt stellten sich 2.185 Kandidaten zur Wahl auf, nachdem die Nominierungsfrist durch das Verschieben der Wahl verlängert wurde und zuvor disqualifizierte Kandidaten infolge des königlichen Dekret erneut die Chance hatten zur Wahl zugelassen zu werden. Von den 259 aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit zuvor disqualifizierten Kandidaten wurden 233 nach erneuter Prüfung zugelassen.

Über 5.000 Beamte und Mitglieder der Wahlkommission trugen zum weitgehend reibungslosen Ablauf der Wahlen bei. Die Offiziellen mussten teils tagelange Fußmärsche auf sich nehmen, um einige der 1.103 Wahllokale in entlegenen Regionen des Landes zu erreichen. Mehrere tausend Sicherheitskräfte sorgten zudem dafür, dass die Wahlen ohne Zwischenfälle verliefen, nachdem es zuvor am 22. Mai, zwei Tage vor dem ursprünglichen Wahltag, zu Sprengstoff-Anschlägen in den Städten Phuentsholing und Gelephu gekommen war.

Vergegenwärtigt man sich das teils sehr unzugängliche Terrain in dem Land von der Größe der Schweiz, in dem nur rund 700.000 Einwohner leben, ist das erfolgreiche Abhalten einer Wahl diesen Ausmaßes an einem einzigen Tag eine beeindruckende Leistung. Nicht zuletzt kann die Verwendung von 2.965 Wahlcomputern, welche seit den Oberhauswahlen 2007 im Einsatz sind, als ein Grund für die problemlose und korrekte Durchführung der Wahlen und die schnelle Bekanntgabe der Ergebnisse genannt werden.

Landesweit waren insgesamt 347.938 Bürger wahlberechtigt, von denen 194.952, oder 56 Prozent ihre Stimme abgaben. Damit lag die Wahlbeteiligung zwar über der ersten Runde am 21. Januar, blieb aber dennoch hinter den Erwartungen zurück. Ein Grund hierfür mag in der restriktiven Handhabung der Briefwahl zu finden sein, die bis auf wenige Ausnahmen nur Staatsbeamten und Angehörigen der Sicherheitskräfte sowie deren Ehepartnern zur Verfügung steht. Zwar hatte die Wahlkommission im Vorfeld der Wahlen die Richtlinien teilweise gelockert, doch wurden insgesamt nur 19.008 der 27.423 Anträge auf Briefwahl bewilligt.

Wie schon in der ersten Runde der Wahlen im Januar 2011 war auch diesmal der Mangel an Kandidaten ein ernst zu nehmendes Problem. Am 27. Juni wurden insgesamt 1.102 Kandidaten erfolgreich gewählt, 370 Ämter in verschiedenen Institutionen der Lokalregierungen blieben vakant. In 535 Wahlbezirken waren die Wähler mit nur einem einzigen Kandidaten konfrontiert. Die Wahlgesetzgebung Bhutans sieht in solchen Fällen jedoch vor, dass die Wähler trotzdem die Möglichkeit haben, den Kandidaten für das Amt zu bestätigen oder abzulehnen. Von diesem Recht machten die Wähler in 31 Wahlbezirken Gebrauch. Ein weiteres Problem, das auch in den bhutanischen Medien Kritik und Diskussionen hervorgebracht hat, ist die extrem geringe Anzahl weiblicher Kandidaten. In der ersten Runde der Wahlen gab es nur vier weibliche Kandidaten (von insgesamt 37 Bürgermeister- und Stadtratskandidaten), von denen zwei gewählt wurden. In der zweiten Runde gab es lediglich 165 weibliche Kandidaten (von insgesamt 2.185), von denen 76 gewählt wurden.

Schlussbetrachtung

Trotz des langen und bisweilen recht steinigen Weges zu den ersten demokratischen Kommunalwahlen im Königreich Bhutan, trotz des teils gravierenden Kandidatenmangels und einiger weniger Pannen bei der Durchführung der Wahlen, kann in festgestellt werden, dass die demokratisch legitimierte Konstituierung der Institutionen lokaler Selbstverwaltung in Bhutan ein großer Erfolg war.

Wahlen sind eines der zentralsten Elemente von repräsentativer Demokratie und können, besonders in jungen Demokratien, zugleich folgeschwerer Stein des Anstoßes für Kritik und Konflikt sein. Die Professionalität, die Bhutans Wahlkommission in nur wenigen Jahren entwickelt hat, ist beachtenswert und maßgeblicher Garant für die weitere demokratische Konsolidierung des Landes. Demokratien entstehen nicht über Nacht und verharren dann als starres, konfliktloses System. Es ist eben genau die Art der Konfliktlösung, der Entscheidungsfindung und der Besetzung von Ämtern, welche die Demokratie von anderen Formen politischer Herrschaft unterscheidet. Demokratie verstanden als Methode und transparenter Prozess muss erlernt werden und unterliegt einer stetigen Dynamik. Aus diesem Grund ist es als positiv zu bewerten, dass all die Kontroversen der vergangen Jahre öffentlich ausgetragen wurden, dass die formellen Regeln des Systems nicht einfach nur hingenommen, sondern hinterfragt, interpretiert und auf ihre Kompatibilität zueinander untersucht wurden.

Es bleibt aber auch die Erkenntnis, dass ein demokratisches Bhutan mit den ersten Kommunalwahlen im Rahmen der neuen Verfassung rein personell an die Grenzen seiner Möglichkeiten demokratischer Ämterbesetzung gestoßen ist. Eine Tatsache, die auch auf das nach wie vor mangelnde politische Bewusstsein einer großteils traditionell geprägten Bevölkerung zurückzuführen ist. Demokratie lernen heißt eben nicht nur die neuen Spielregeln einzuhalten, sie zu verstehen und zu interpretieren, nicht nur die Kompetenzen und Befugnisse von Institutionen und deren Verhältnis zueinander zu definieren, sondern auch Rückhalt, Verständnis und Engagement für diese Regeln und Institutionen sowie die ihnen innewohnenden Prozesse in der Bevölkerung zu schaffen, um neben der institutionellen auch eine gesellschaftliche Konsolidierung der Demokratie herbeizuführen. Einen wichtigen Schritt auf diesem Weg hat das Königreich Bhutan mit den Wahlen 2011 vollzogen.

Glossar

Chiwog - Wahlkreis innerhalb eines Gemeindeverbundes für die Wahl des Gemeinderats. Die 1.044 Chiwogs; meist mehrere Weiler oder Dörfer umfassend, waren bis 2009 nach Distrikt und Gemeindeverbund die dritte Verwaltungsebene Bhutans.

Demkhong - Wahlkreis.

Dzongkhag - Distrikt. Bhutan ist in 20 dieser primären Verwaltungseinheiten aufgeteilt.

Dzongkhag Thromde - Distriktballungszentrum/Distrikt(haupt)stadt (4 selbstverwaltete Kategorie A Thromdes und 16 Kategorie B Thromdes unter Distrikt- oder Gemeindeverwaltung

Dzongkhag Thromde Tshogde - Stadtrat. Das direkt gewählte oberste Verwaltungsorgan der vier Städte der Kategorie A besteht aus dem Bürgermeister und 7 bis 10 Stadtratsmitgliedern.

Dzongkhag Tshogdu - Distriktversammlung (oberstes Verwaltungsorgan des Distrikts, bestehend aus Gup und Mangmi aller Gewogs im Distrikt, sowie je einem Dzongkhag Thromde Thuemi und einem Dzongkhag Yenlag Thromde Thuemi).

Dzongkhag Yenlag Thromde - Satellitenstadt, Vorort unter Distrikts- oder Gemeindeverwaltung.

Gewog - Gemeindeverbund. Bhutan ist in 205 dieser sekundären Verwaltungseinheiten aufgeteilt.

Gewog Tshogde - direkt gewählter Gemeinderat. Das oberste Verwaltungsorgan eines Gemeindeverbundes besteht aus dem Gemeindevorsteher, seinem Stellvertreter und 5 bis 8 Gemeinderatsmitgliedern.

Gup - Direkt gewählter Vorsitzender des Gemeinderats.

Mangmi - Direkt gewählter stellvertretender Vorsitzender des Gemeinderats.

Thrompon - Direkt gewählter Bürgermeister und Vorsitzender des Stadtrats in den vier größten Städten.