Durch Norwegen vermittelt, hat die United National Front Regierung unter Premierminister Ranil Wickramasinghe Anfang 2002 einen neuen Vorstoß zu Friedensverhandlungen unternommen. Ergebnis war das immer noch anhaltende Waffenstillstandsabkommen zwischen der Sri Lankischen Regierung und der LTTE und der Beginn einer Serie von Verhandlungsrunden. [2] Trotz der derzeitigen Verhandlungspause hat dieser Friedensprozess im Vergleich mit früheren Verhandlungen eine neue, vielversprechende Qualität: Erstmalig gibt es eine gemeinsame Basis zwischen den Konfliktparteien, die auf eine Föderalisierung Sri Lankas abzielt. In der Oslo Declaration im Dezember 2002 hat die LTTE erstmalig zugestimmt, nach einer Lösung zu suchen, bei der die interne Selbstbestimmung der Tamilien innerhalb einer föderalen Struktur in einem vereinten Sri Lanka angestrebt wird (Ferdinands / Rupesinghe / Saravanamuttu et al. 2004: 3).

Das Thema Föderalismus als Mittel zur Konfliktbeilegung hat in Sri Lanka eine lange Tradition und spielte nicht erst im gegenwärtigen Friedensprozeß eine Rolle im politischen Diskurs. Um die neue Qualität des derzeitigen Diskurses besser einschätzen zu können, soll im Folgenden auf die Ursprünge und Probleme der früheren Diskussionen um den Föderalismus eingegangen werden.

Föderalismus als Antwort auf Sri Lankas Vielfalt?

Seit S.W.R.D. Bandaranaike 1926 die Idee des Föderalismus als verfassungsrechtliche Antwort auf die Vielfalt Sri Lankas vorschlug, ist sie ein lebhaft diskutiertes Thema in Sri Lanka. Wie Wilson in seinem historischen Rückblick über den Aufstieg des tamilischen Nationalismus zeigt, begannen die Tamilen in Sri Lanka erst mit der Unterstützung einer gewaltsamen separatistischen Bewegung, nachdem ihre jahrzehntelangen Bemühungen um eine Föderalisierung des Landes von verschiedenen Regierungen verweigert worden war (Wilson 2000: 110). Die Federal Party, die sich 1972 in Tamil United Liberation Front (TULF) umbenannte, hatte von 1949 bis 1976 für eine föderale Lösung gekämpft, um den Forderungen der tamilischen Minderheit entgegenzukommen. Im Folgenden soll zunächst ein Überblick über wichtige Etappen der Debatte um den Föderalismus in Sri Lanka gegeben werden, bevor auf die neuesten Entwicklungen im gegenwärtigen Friedensprozess bezug genommen wird.

In seiner politischen Rede über die Einführung des Föderalismus in Sri Lanka argumentierte S.W.R.D. Bandaranaike [3] vor der Unabhängigkeit Ceylons im Wesentlichen gegen das zentralistische Verwaltungssystem, das von den Briten eingeführt worden war. Dieses schien seiner Meinung nach kaum geeignet, den Interessen der unterschiedlichen ethnisch-religiösen Identitätsgruppen gerecht zu werden, sondern hätte vielmehr die alte Tradition der früher bestehenden Gram Sabhas (Dorfräte) zerstört, die den unterschiedlichen Gemeinschaften eine weitreichende Autonomie ermöglicht habe. [4] Bandaranaike befürwortete ein Modell nach dem Vorbild der Schweiz, da deren Größe und ethnische Zusammensetzung einige Ähnlichkeiten mit den Gegebenheiten auf Sri Lanka aufwies. Sein Vorstoß für den Föderalismus muss im Lichte der Forderungen der einflussreichen Kandyan Singhalesen gesehen werden, die ihre traditionelle Vormachtstellung im Hochland Sri Lankas durch ein System von Bundesstaaten sichern wollten. [5] Allerdings zogen weder die Kolonialbehörden noch die postkolonialen einheimischen Regierungen nach der Unabhängigkeit jemals ernsthaft die Einführung eines föderalen Systems in Betracht, um die Ansprüche der unterschiedlichen ethnischen Identitätsgruppen zu versöhnen.

Tamilische Föderalismus-Konzepte

Die stärkste Unterstützung für den Föderalismus als Lösung der wachsenden ethno-politischen Spannungen zwischen der singhalesischen Mehrheit und der tamilischen Minderheit kam 1950 von der Federal Party. Ihr Führer S.J.V. Chelvanayakam kämpfte für mehr als zwei Jahrzehnte für eine Entspannung der ethnischen Gegensätze indem er eine föderale Lösung innerhalb eines geeinten Staates propagierte. Die Vorschläge und Forderungen der Federal Party nach einer föderalen Lösung umfassten vier Ziele:

1) Föderalismus oder Autonomie für den Nordosten: Im Detail beinhaltete der Vorschlag eine föderale Union Ceylon bestehend aus zwei tamilischsprachigen Provinzen im Norden und Osten sowie sieben singhalesischen Provinzen. Die Fusion der beiden tamilischen Provinzen wurde zunächst nicht angestrebt. Die Betonung lag auf dem lockeren Charakter eines Föderalismus, der sich eignen sollte, eine angemessene Teilung exekutiver Macht zwischen der tamilischsprachigen Bevölkerungsschicht in ihrer jeweiligen traditionellen Heimat und anderen Gruppen von lokaler Bedeutung herzustellen (Wilson 2000: 90f.).

2) Gleicher und paritätischer Status für Sinhala und Tamil: Hinsichtlich der Sprachpolitik verstand die Federal Party die "Parität des offiziellen Status" dahingehend, dass Tamil zur Verwaltungs- und Gerichtssprache in den beiden Tamil-Provinzen erhoben und darüber hinaus Vorschriften erlassen werden sollten, die es der tamilischsprachigen Bevölkerung in den sieben singhalesischen Provinzen ermöglichen, ihre Amtsgeschäfte in einer Sprache abzuwickeln, die sie verstehen. Im Indo-Lanka Friedensabkommen willigte die Regierung J.R. Jayawardene schließlich ein, eine Gesetzgebung zur landesweiten Anerkennung beider Sprachen auf den Weg zu bringen. Die Verwirklichung dieser Zusage scheint allerdings immer noch unzureichend.

3) Staatsbürgerschaft für alle, die Sri Lanka zu ihrer dauerhaften Heimat gemacht hatten: Diese Forderung bezog sich vor allem auf die aus Indien stammenden Plantagenarbeiter im Hochland Sri Lankas, denen mit dem 1948 verabschiedeten Ceylon Citizenship Act die Sri Lankische Staatsbürgerschaft verwährt worden war.

4) Beendigung jeglicher staatlich unterstützter Kolonisierung des Nordostens, die die demographischen Verhältnisse ändert: Die von der Regierung geförderte Ansiedlung von Singalesischen Familien im Norden und Osten der Insel hat die ethnische Bevölkerungs-zusammensetzung erheblich verändert und somit auch den Ausgang von Wahlen auf Distriktebene zuungunsten der "traditionell" dort angesiedelten tamilischen Mehrheit beeinflusst. Diese Politik wurde von der LTTE stets als Kolonialisierung des Nordostens bezeichnet (vgl. Wilson 2000: 82).

Die Vorschläge orientierten sich am Beispiel Indiens mit seinem kooperativen Modell eines Föderalismus mit einem starken Zentrum (vgl. Warnapala 1994). Es gab durchaus Anzeichen dafür, dass die jeweilige Regierungspartei die Vorschläge der Federal Party aufnehmen würde.

Der Bandaranaike-Chelvanayakam-Pakt vom Juli 1957 und der Senanayake-Chelvanayakam-Pakt von 1965 waren beides Abkommen zwischen der Federal Party und der jeweiligen Regierungspartei, die als Ziel die Implementierung föderaler Strukturen hatten. Beide Versuche waren jedoch nicht erfolgreich da sie entweder durch den nächsten Regierungswechsel untergraben wurden oder durch das Aussitzen der Regierungspartei im Sande verliefen.

Eine eindeutige Abkehr von dem weitreichenden Föderalisierungskonzept der Federal Party stellte die neue Verfassung von 1972 dar. Diese betont den Einheitscharakter des Staates mit einer herausragenden Stellung des Buddhismus, der auch in der Verfassung von 1978 noch einmal verschärft formuliert wurde.

Zwischen 1972 und 1975, nur wenige Jahre vor Chelvanayakams Tod, änderte die Federal Party ihre politische Strategie und begann, eine separatistische Lösung zu fordern: "Wenn die Tamilen in Selbstachtung leben wollen, gibt es keine Alternative, als bis zum Ende für Tamil Eelam, einen Staat der Tamilen, zu kämpfen" (zit. in Wilson 2000: 108) [6] Dieser Sinneswandel war das Ergebnis der 20-jährigen Erfahrung mit unterschiedlichen singhalesischen Regierungen, die entweder eine föderale Lösung ablehnten oder – in einigen Fällen – ihr zustimmten, aber eine Umsetzung zu verhindern wussten. [7] Als Katalysator hinter dem Aufstand des tamilischen Nationalismus für einen unabhängigen Staat sieht Wilson die nationalistische und diskriminierende Politik der Regierung von Srimaro Bandaranaike, insbesondere die gegen tamilische Studenten gerichtete Verschärfung der Zulassungsvoraussetzungen für Hochschulen. Wagner zeigt, dass jeder Kompromiss im Sinne einer föderal-staatlichen Struktur durch den starken Widerstand der buddhistischen nationalistischen Bewegung blockiert wurde, der die Diskriminierung der singhalesischen Bevölkerung zugunsten der Tamilen behauptete und damit einer 'Politik der Singhalisierung' die Tür öffnete (Wagner 1997: 203). Die Übernahme dieser singhalesisch-nationalistischen Politik durch die beiden führenden Parteien stellte die Legitimität des Staates Sri Lanka erheblich in Frage. Sie bedeutete eine Abkehr vom Konzept des säkularen Staates, der allen Bürgern, unabhängig von ihrer religiösen oder ethnischen Zugehörigkeit, die gleichen Rechte und Chancen garantiert (Wagner 1997: 203).

Die Diskussion nach dem Indo-Lanka Friedensabkommen

Mit dem Indo-Lanka Friedensabkommen von 1987 kam erneut Bewegung in die Debatte um den Föderalismus. Mit der Einführung eines Provinzräte-Systems wurde ein Weg symmetrischer Dezentralisierung in allen Regionen des Landes gewählt. Diese Lösung wurde einer asymmetrischen Machtverteilung vorgezogen, bei der nur der nordöstlichen Provinz mit einer mehrheitlich tamilischen Bevölkerung Autonomie eingeräumt worden wäre. Ghai bemerkt, dass die symmetrische Übertragung von Macht an alle acht Provinzen politisch leichter durchzusetzen war, als eine Autonomielösung für den Norden und Osten des Landes (Ghai 2000: 18).

Die Federal Party (TULF) definierte ihre Forderung nach der Schaffung eines Staates Eelam in der föderalen Formel von 1989 neu. [8] Sie sprach sich aus für eine "Union von Staaten" bzw. später für eine "Union von Regionen" zur politischen Lösung des Konflikts. Diese Begriffe wurden in verschiedenen Vorschlägen zur Dezentralisierung übernommen, die von der Regierung der People´s Alliance und den Oppositionsparteien nach 1994 gemacht wurden.

Ein wichtiger Aspekt der früheren Debatte um den Föderalismus, der bis heute nachhaltigen Einfluss auf die Diskussion hat, ist die Tatsache, dass der Begriff "Föderalismus" häufig missverstanden oder in der Auseinandersetzung bestimmter politischer Parteien polarisiert wurde. Wilson stellt fest, dass es durchaus möglich sei, dass singhalesische Parlamentsabgeordnete das Konzept Föderalismus nur in seiner umgangssprachlichen Bedeutung verstanden haben, die gleichbedeutend war mit einer "Teilung des Landes" (Wilson 2000: 104). Als Grund für dieses Missverständnis wird angeführt, dass die Federal Party die Idee einer Föderation zwischen dem Nordosten Sri Lankas und Südindiens diskutiert hatte, bevor sie ihre Vorschläge für ein föderales System in Sri Lanka machte (Warnapala 1994: 127). Diese ursprüngliche Idee einer „Abspaltung von Sri Lanka“ sorgte für Ängste und Verdächtigungen unter der singhalesischen Mehrheit und singhalesische Politiker erinnerten häufig an sie, um gegen eine föderale Lösung zu argumentieren. In die gleiche Richtung weist die Diskussion um den Namen der Federal Party: Wörtlich aus dem Tamilischen übersetzt lautet er "Ceylon Tamilische Staats- oder Regierungspartei". Obwohl führende Politiker der Federal Party immer wieder darauf hinwiesen, dass "Staat" hier eine Einheit innerhalb einer Föderation und nicht einen souveränen Staat meinte, war die populistische Meinung, dass die Federal Party letztendlich die Teilung des Landes durch die Schaffung eines separaten Tamilen-Staates anstrebe. Eine andere Quelle des Missverständnisses war die Tatsache, dass viele Akademiker und Politiker glauben, dass es erst zweier unabhängiger Staaten bedürfe, bevor Sri Lanka ein föderaler Staat werden könne (vgl. Edrisinha 2001: 25). In Bezug auf die anti-föderalen Tendenzen stellte die Federal Party fest. "Jene, die sagen, dass eine Föderation zur Teilung führen werde, sind sich entweder nicht über die Bedeutung des Begriffes im Klaren oder sie versuchen für unehrliche politische Zwecke bewusst, die wahre Bedeutung zu verzerren" (zit. in Wilson 2000: 91).

Die Rehabilitation des "Föderalismus"-Begriffs

Bis kurz vor der Unterzeichnung des Friedensabkommens von 2002 war man zögerlich, den Begriff Föderalismus in der Debatte um eine politische Lösung zu verwenden. Vor dem Auftakt der Friedensgespräche bemerkte G.L. Peiris, einer der Minister, der bis 2004 führend an einer Verfassungsreform arbeiteten, dass es nun an der Zeit sei, die Bevölkerung mit dem Modell Föderalismus vertraut zu machen, indem man den Begriff wieder in die politische Diskussion einführe. In der Vergangenheit hatten Politiker den Begriff der Dezentralisierung (Devolution of Power) gegenüber dem Wort Föderalismus bevorzugt. Mit dem Durchbruch bei den Friedensgesprächen in Oslo, wo die LTTE unter der Bedingung einer weitreichenden Autonomie für den Norden und Osten erstmals öffentlich die Option auf eine föderale Lösung des ethnischen Konfliktes anerkannt haben, fand der Begriff Föderalismus schlagartig Eingang in den öffentlichen Diskurs. Täglich erscheinen Zeitungsartikel über das Konzept und vergleichende Studien über föderale Strukturen. Zudem bieten bundesstaatlich organisierte Länder wie Kanada, Deutschland oder die Schweiz den Konfliktparteien Beratung an. [9] Damit hat sich Föderalismus von einem Tabu-Begriff zu einem Mode-Wort gewandelt und ist nun die große Hoffnung für Sri Lankas’ Friedensprozess. Nach Schindler ist Föderalismus allerdings keine Lösung für einen akuten Konflikt, sondern vielmehr ein Mittel zur Verhinderung von Feindseligkeiten (Schindler 1993: 37). Nach Ende eines Krieges kann die Einrichtung einer Föderation auf der Basis gleicher Rechte für die Konfliktparteien erfolgreich den Ausbruch zukünftiger Konflikte verhindern. In dieser Hinsicht hat das Friedensabkommen zwischen der Regierung Sri Lankas und der LTTE die notwendige Grundlage geschaffen, auf der die Diskussion über den Föderalismus wieder aufgenommen werden kann. Damit bietet der Friedensprozess die Perspektive einer zukünftigen föderalen Struktur für Sri Lanka.

Eine Basis für die Wiederaufnahme der Friedensgespräche ist der von der LTTE im November 2003 eingereichte Entwurf für eine "Übergangsregierung" (Interim Self-Governing Authority - ISGA) für den Norden und Osten. Diese könnte den Weg bereiten für die Umsetzung erster föderaler Strukturen. Der detaillierte Vorschlag der LTTE ist nicht bei allen Identitätsgruppen Sri Lankas auf positive Resonanz gestoßen, jedoch hat die LTTE den Entwurf als verhandelbar erklärt. Ein Kritikpunkt an dem Vorschlag der LTTE ist die wiederholende Betonung von 'Selbstverwaltung', wogegen keine Verweise auf die Notwendigkeit der Formulierung gemeinsamer Verfahrensregeln und Gesetze zu finden sind. Gerade dieser minimale Grundkonsens über die Ausgestaltung gemeinsamer Entscheidungsverfahren und Gewaltenteilung ist jedoch für die Umsetzung funktionierender föderaler Strukturen von entscheidender Bedeutung (Ferdinands / Rupesinghe / Saravanamuttu et al. 2004: 3).

In der jüngeren Debatte wurde betont, dass eine föderale Lösung für Sri Lanka die Anerkennung der hauptsächlich im Norden und Osten lebenden tamilischen Bevölkerung als eigene Volksgruppe mit spezifischer kultureller Identität voraussetzt. Da diese Anerkennung zu den Kernforderungen der tamilischen Nationalbewegung gehört, ist es notwendig, den Norden und Osten als historische Heimat der tamilischen Minderheit anzuerkennen. Allerdings sollte die Anerkennung einer tamilischen Nation in keinem Fall den politischen Status der muslimischen und singhalesischen Bevölkerung schmälern, die im Norden und Osten lebt. Das gleiche gilt für die Angehörigen ethnischer Minderheiten, die nicht im Nordosten Sri Lankas leben, insbesondere für die tamilischen Plantagenarbeiter (vgl. Rupasinghe 2003: 9). Gerade dieser Aspekt eines umfassenden Minderheitenschutzes kommt jedoch in dem LTTE-Vorschlag immer noch zu kurz. Die föderalistische Option, wenn sie denn eine Lösung für den langjährigen Konflikt sein soll, müsste einen Minderheitenschutz für alle Volksgruppen in allen Landesteilen garantieren. Dies setzt zunächst auch voraus, dass bei den nächsten Verhandlungsrunden die Interessen aller Identitätsgruppen angemessen repräsentiert sind.

Anmerkungen

[1] Die LTTE hat in der Vergangenheit versucht, ihre Forderungen mit gewalttätigen Mitteln durchzusetzen, insbesondere durch Selbstmordattentate gegen Regierungsvertreter oder Bombenanschläge auf den Staat repräsentierende Gebäude. Weite Gebiete des Nordostens befanden sich im letzten Jahrzehnt de facto unter der Gewalthoheit der LTTE, die sogar eigene Gerichtshöfe in den von ihr okkupierten Gebieten eingerichtet hat.

[2] Zwischen September 2002 und März 2003 fanden auf internationalem Boden mehrere Verhandlungsrunden statt. Seit Mitte 2003 wurden die Verhandlungsrunden aufgrund verschiedener Probleme bis auf weiteres erst einnmal unterbrochen. Es liegt nun an der 2004 wieder neu gewählten People’s Alliance (Koalitionspartei aus SLFP und verschiedenen kleineren Parteien), die Verhandlungen mit der LTTE wieder aufzunehmen.

[3] S.W.R.D. Bandaranaike gründet 1951 die Sri Lanka Freedom Party (SLFP) und wird bei den dritten Parlamentswahlen nach der Unabhängigkeit Sri Lankas zum Premierminister gewählt.

[4] Bandaranaike sprach von den früheren Gram Sabhas als „lose Föderationen“, die zusammengehalten wurden durch einen gemeinsamen Eid gegenüber dem König.

[5] Die Kandyan Singhalesen strebten die Gründung von drei unterschiedlichen Staaten an, einen für die Kandyan Singhalesen, einen für die Singhalesen des Tieflandes und einen für die tamilischen Provinzen.

[6] Wilson bemerkt, dass die Forderung nach einem separaten Staat ein weitaus einfacheres Konzept war als die früheren Appelle für ein föderales System. Entsprechend schnell erreichte es hohe Popularität (Wilson 2000).

[7] Eine interessante Darstellung des Kampfes der Federal Party für eine föderale Lösung des ethnischen Konfliktes und die Reaktionen der dominierenden United National Party und Sri Lanka Freedom Party findet sich bei Wilson 2000.

[8] Seit 1992 besteht zwischen folgenden tamilischen Parteien Konsens über die Notwendigkeit einer föderalen Lösung: Tamil United Liberation Front (TULF), Tamil Eelam Liberation Organisation (TELO), People´s Liberation Organisation of Tamil Eelam (PLOTE), Eelam People´s Revolutionary Liberation Front (EPRLF). Im Gegensatz dazu sprach sich der Führer der tamilischen Bevölkerung in den Hochland-Plantagen, A. Tondaman, gegen eine solche Lösung aus.

[9] vgl. Pravada, Vol.8, No.4, 2000: "Federalist Option"; Daily Mirror, 11.1.2003; Federalism and Institutions (Nancy Bermeo); Daily Mirror, 9.1.2003: "Search for Federal Structures" (Vasana Wickremasena); Sunday Observer, 12.1.2003: "Federal Solution. Towards Greater Democracy" (Ajith Rupasinghe); Daily Mirror, 14.1.2003: "All-party Team to Study Federalism"; Northeastern Herald, 17.1.2003: "Federalism in Sri Lanka – Is it the Way Out?"

Dieser Beitrag gehört zum Schwerpunkt: Zwischen Krieg und Frieden .